Экспертиза памятников архитектуры: проблемы и ответственность

10 лет назад вступило в силу Положение о государственной историко-культурной экспертизе памятников. Тот самый документ, который определяет процедуру оценки потенциальных памятников и вынесения вердикта: быть этому строению памятником или не быть.

Положение разрабатывали и правили долго, в законе об охране культурного наследия оно упоминается еще в 2002 году. Анализируя десятилетнюю практику применения документа уже можно сказать, какие слабые стороны требуют немедленной доработки.

Роль экспертизы

До середины 80-х годов в независимой экспертизе памятников не было необходимости. Законодательство СССР базировалось на презумпции компетентности специалистов, занимавшихся вопросами выявления и охраны объектов культурного наследия. Для выдачи разрешений на реставрацию, согласования проектов для фирмы с лицензией на реставрацию и прочих мероприятий никаких сторонних экспертов не требовалось — всё решали специалисты по охране ОКН.

«Рождением» историко-культурной экспертизы объектов культурного наследия и памятников архитектуры можно считать «Инструкцию о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» от 1986 года, где впервые было установлено, что для выявления объектов культурного наследия проводится экспертиза для оценки исторической и культурной ценности объекта силами специалистов научных исследовательских и проектных организаций, общественных организаций по охране и памятников архитектуры и истории, а также с помощью иных специализированных организаций.

Сейчас необходимость экспертизы помимо специальных знаний диктуется и другими причинами: противодействием коррупции, ведением диалога между общественными объединениями граждан и органами власти в вопросах сохранения культурного наследия страны. Вследствие этого получаем ситуацию, когда любое решение органа охраны памятников должно быть подкреплено заключением независимого эксперта. По сути заключение государственной историко-культурной экспертизы является целым научным трудом с обоснованием принятого решения.

Кто они: самые компетентные в вопросах истории и культуры?

Учитывая, что именно от эксперта зависит, станет ли объект памятником или так и останется обычным старым зданием, логично было предположить, что процедура оценки и отбора специалистов будет максимально понятной и прозрачной для всех. Иными словами: кто их оценивает, как оценивает и из кого, собственно, выбирать самых компетентных экспертов ГИКЭ, должно быть понятно и конкретно указано в том же Положении.

Однако, нет. Положение от 26.08.2010 № 563 о проведении аттестации экспертов по проведению историко-культурной экспертизы, весьма скупо описывает процедуру оценки и принятия решений. В нём указано, что статус эксперта присваивается соискателю по результатам аттестации эксперта в Министерстве культуры, аттестация проводится специально создаваемой аттестационной комиссией, решение комиссии оформляется протоколом. Правда, как и по какому принципу формируется комиссия, а также актуальный состав — это, видимо, секрет, т.к. ни то, ни другое чётко не указано ни в Положении, ни на официальном сайте Минкульта в разделе об аттестации экспертов.

Можно проанализировать открытые данные об аттестации на сайте и сделать несколько выводов. Первый: в комиссию входят только должностные лица Минкульта, председательствует заместитель министра. Второй — система оценивания описана в Положении настолько «в общем», что совершенно неясно, как и по каким критериям аттестуют эксперта. В документе указано лишь, что аттестация может проходить в форме устного экзамена, собеседования, тестирования, а также то, что ведомство периодически проводит мероприятия по поддержанию списка вопросов для экзамена и списков вопросов и ответов для тестирования в актуальном состоянии. Ни порядок проведения вышеуказанных экзаменационных форм, ни их последовательность в официальных документах не закреплены. Отсюда вывод: аттестация экспертов государственной историко-культурной экспертизы проводится на усмотрение аттестационной комиссии.

Сами эксперты говорят, что весь процесс аттестации сводится к устному собеседованию после изучения документов соискателя. То есть, формально, чтобы стать экспертом, достаточно соответствовать квалификационным требованиям. Их немного, и мы подробно говорили о них в одной из предыдущих статей.

Статья по теме: Аттестация экспертов по проведению историко-культурной экспертизы памятников

По квалификационным требованиям тоже есть вопросы. В положении указано, что эксперты должны иметь стаж работы по профилю экспертной деятельности, тогда как аттестация проводится по объектам охраны, указанным в ст. 30 Закона «Об объектах культурного наследия». Тогда о каких профилях деятельности идёт речь? Другой вопрос — об исключительных случаях, когда на звание эксперта может претендовать лицо без профильного высшего образования. Какие это случаи и как проверяется компетентность такого соискателя — тоже загадка.

Государственная или негосударственная?

Парадоксально, но экспертиза объектов культурного наследия и памятников архитектуры на самом деле проводится негосударственными экспертами, которые работают на основании обычного гражданско-правового договора об оказании услуг.

Это мало согласуется с нормой закона «Об объектах культурного наследия», где указано, что проведение государственной историко-культурной экспертизы организуют федеральные и региональные органы охраны ОКН. По сути же сейчас вся их роль заключается в опубликовании соответствующей госзакупки на услуги эксперта и в заключении контракта по итогам тендера, если необходимо провести экспертизу за счет бюджета. Подобное положение дел приводит к тому, что:

• фактически вся экспертиза памятников архитектуры, истории и культуры базируется на рыночных отношениях, в которых государство может гарантировать лишь одно: качество аттестованных экспертов;
• такой порядок создаёт благодатную почву для правонарушений и коррупции, т.к. экспертиза проекта объекта культурного наследия — дорогое мероприятия, которое не каждый может себе позволить. Например, экспертиза проекта перепланировки в жилом доме-памятнике не по карману большинству обычных граждан, а значит, придётся «решать вопрос» иным, менее законным способом;
• на рынке экспертиз нет никаких ориентиров для определения адекватной цены. В Положении указано, что стоимость зависит от оплаты труда эксперта, оплаты материалов для работы, технических и программных средств, необходимых для проведения исследования, а также от оплаты транспортных и иных расходов, связанных с проведением экспертизы. То есть, нормирования оплаты фактически нет.

А как же ответственность?

Теоретически она есть и даже предусмотрена в Положении в виде фразы «эксперт несёт ответственность за достоверность сведений, изложенных в заключении, в соответствии с законодательством РФ». Однако такая ответственность нигде не конкретизирована, да и прецедентов применения санкций к экспертам практически нет. Нет даже механизма лишения статуса эксперта за ненадлежащее выполнение обязательств — аттестация действует 3 года, после чего любой эксперт без проблем может пройти её заново.

Справедливости ради стоит отметить, что заказчиков историко-культурной экспертизы в первую очередь волнует её заключение, а не само качество исследования. Так, в судебной практике нередки дела по спорам о взыскании оплаты, когда заказчик отказывается оплатить экспертизу только потому, что результат оказался отрицательным, что его не устраивает (см., например, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13.08.2015 № Ф01-3030/2015 по делу о взыскании задолженности и неустойки по договору о выполнении государственной историко-культурной экспертизы).

Привлечь эксперта к административной ответственности проблематично — нет для него специальной статьи. Универсальная статья 7.13 КоАП РФ об ответственности за нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия вряд ли применима к эксперту: во-первых, непонятно, является ли он должностным лицом, а во-вторых, придется установить и доказать, что он в ходе исследования и изготовления заключения нарушил законодательство об охране ОКН. С учетом того, что почти все подобные нормы являются довольно общими и позволяют совершать маневры с огромным размахом, оставаясь в рамках законодательства, эксперт практически неуязвим для КоАП РФ.

Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за дачу заведомо ложного заключения, в том числе в результате историко-культурной экспертизы памятников, однако санкции наступают только в том случае, если данная экспертиза проводилась в ходе расследования или рассмотрения в суде уголовного дела.

По сути, невозможно установить качество экспертизы. В судебной практике примечательно дело № А52-729/2017, которое ярко иллюстрирует пример маневренности экспертов и отсутствие критериев оценки их работы:

Суть требований была проста: признать незаконным решение регионального органа охраны памятников об отказе в согласовании проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия «Ансамбль Псковского Кремля», который был мотивирован несогласием с выводами государственных историко-культурных экспертиз проектной документации по причине несоответствия заключений законодательству.
Суд первой инстанции назначил судебную историко-культурную экспертизу, производство которой поручил комиссии экспертов из трех человек. Однако по результатам проведения судебной экспертизы каждым из экспертов было составлено самостоятельное заключение. И вот что примечательно:
Первый эксперт указал, что представленная проектная документация отвечает интересам сохранения ансамбля и служит обоснованием проведения работ по его сохранению.
Второй эксперт сказал, что документация по своей комплектация проектной документации соответствует условиям государственного контракта и законодательству, но содержание реставрационной части документации не соответствует требованиям законодательства.
Третий эксперт сделал вывод, что документация по объему, составу, содержанию не соответствуют законодательству в области государственной охраны объектов культурного наследия; проектные предложения большей частью не обоснованы, выполнены на недостаточном профессиональном уровне и без учета понимания исторической и художественной ценности объекта культурного наследия, а также неубедительны.
В итоге суды с учетом неоднозначной оценки экспертами разработанной проектной документации вынуждены были принять во внимание общественное мнение, высказанное в ходе общественного обсуждения, а также мнение Научно-методического совета по культурному наследию при Министерстве культуры Российской Федерации, и сделали вывод о законности отказа в согласовании проектной документации.

Итак, три эксперта делают три разных обоснованных заключения по одной и той же документации о соответствии одному и тому же законодательству. Получается, что в историко-культурной экспертизе памятника вполне допустим субъективный подход к оценке. Эксперту достаточно обосновать свой вывод — и он может быть любым? Получается, что объективных критериев, по которым можно оценить исследование и заключение, нет.

Возможное решение проблемы

Как всегда, выход кроется в объективной оценке десятилетнего применения Положения о проведении историко-культурной экспертизы и исправлении недочетов. Правовой «апгрейд» должен включать в себя:

• Установление прозрачного и конкретного механизма аттестации, доработать его так, чтобы в состав комиссии могли входить представители профессионального сообщества реставраторов и органов охраны культурного наследия. Кроме того, необходимо установить более строгие квалификационные требования, исключив возможность их двусмысленного и расширительного толкования.
• Установить нормы оплаты за проведение историко-культурной экспертизы на федеральном уровне, не позволяя искусственно «задирать» цены на услугу, делая её фактически недоступной для обычных граждан.
• Ввести в КоАП РФ статью за ненадлежащее качество проведения историко-культурной экспертизы, а также предусмотреть в Положении об аттестации санкции в виде лишения статуса эксперта за допущенные нарушения законодательства.
• Разработать и принять методические рекомендации по оценке выполненных исследований и заключений экспертизы памятников архитектуры, культуры и истории.

Нужна помощь в аттестации специалистов или получении лицензии на реставрацию? Звоните, поможем!